認真學習貫徹政府會計準則制度 加快推進政府會計改革

近日，財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》(以下簡稱《制度》)，這是繼《政府會計準則——基本準則》(以下稱《基本準則》)，存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資等6項具體準則以及固定資產(chǎn)準則應(yīng)用指南出臺以來，政府會計改革工作取得的又一重要成果，標志著具有中國特色的政府會計標準體系初步建成。

一、充分認識制定發(fā)布《制度》的重要意義

黨的十九大報告明確提出，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。這對政府會計改革工作提出了新的、更高的要求。政府會計改革是財政改革的重點內(nèi)容之一，財政部高度重視，始終作為一件大事來抓。2015年以來，財政部按照《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》(國發(fā)〔2014〕63號，以下簡稱《改革方案》)要求，積極推進政府會計標準體系建設(shè)工作。制定發(fā)布《制度》，是我部全面貫徹落實黨的十九大精神和《改革方案》的重要舉措，是服務(wù)全面深化財稅體制改革的重要基礎(chǔ)，是建立統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計標準體系的重要內(nèi)容，在我國政府會計發(fā)展進程中具有劃時代的里程碑意義。

(一)制定發(fā)布《制度》，是規(guī)范政府單位會計核算，提高政府會計信息質(zhì)量的迫切需要。

長期以來，我國政府部門實行的是以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計體系，主要反映部門預(yù)算執(zhí)行情況，對準確反映預(yù)算收支情況、加強預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。隨著現(xiàn)代財政制度的逐步建立，僅僅實行預(yù)算會計，難以滿足新形勢下全面加強政府資產(chǎn)負債管理、防范財政風險、促進政府財務(wù)管理水平提高和財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。另一方面，現(xiàn)行預(yù)算會計體系基本形成于上世紀90年代末，內(nèi)容相對滯后，在所反映的經(jīng)濟業(yè)務(wù)、確立的核算方法等方面不能完全適應(yīng)當前改革的需要。此外，當前規(guī)范政府單位會計核算的制度達十幾項之多，各項制度在會計科目、報表結(jié)構(gòu)和政策標準等方面存在一定差異，導(dǎo)致不同政府單位所提供的會計信息可比性不高。因此，迫切需要對現(xiàn)行預(yù)算會計制度進行改革?！吨贫取吩谕晟苽鹘y(tǒng)預(yù)算會計功能基礎(chǔ)上強化了政府財務(wù)會計功能，有機統(tǒng)一了現(xiàn)行政府單位各項會計制度，有利于系統(tǒng)、完整規(guī)范各部門、各單位的會計核算，提高政府會計信息的準確性、全面性、相關(guān)性、可比性和及時性，從而全面提升政府會計信息質(zhì)量。

(二)制定發(fā)布《制度》，是推進政府會計改革，建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對于建立現(xiàn)代財政制度做出了一系列重要部署和安排，對于完善政府預(yù)算體系、推進預(yù)算公開、加強預(yù)算執(zhí)行，以及規(guī)范地方政府債務(wù)管理等提出了一系列要求。黨的十九大報告從全局和戰(zhàn)略高度，再次強調(diào)要加快建立現(xiàn)代財政制度。政府會計準則制度是財政管理的重要基礎(chǔ)，是現(xiàn)代財政制度的重要組成內(nèi)容。因此，建立現(xiàn)代財政制度，必須加快推進政府會計改革，構(gòu)建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計標準體系，適度分離政府財務(wù)會計與預(yù)算會計、政府財務(wù)報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財政風險等提供支持，更好地發(fā)揮財政在治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

(三)制定發(fā)布《制度》，是準確反映政府運行成本，全面實施績效管理的重要基礎(chǔ)。

構(gòu)建科學的政府績效評價體系是加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進服務(wù)型政府建設(shè)的有效途徑，也是我國推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。準確核算政府運行成本，是科學評價政府績效和實施績效管理的重要基礎(chǔ)工作。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》中明確提出，要“推進政府會計改革，進一步健全會計制度，準確核算機關(guān)運行經(jīng)費，全面反映行政成本”。黨的十九大報告更是明確提出要全面實施績效管理。為此，需要在政府會計核算中引入成本、費用、績效等理念和方法，合理歸集、反映政府的運行費用和履職成本，以科學評價政府、部門和單位耗費公共資源的情況以及提供公共服務(wù)的行政效率?！吨贫取吩谪攧?wù)會計核算中引入權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ)，全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等信息，并通過建立預(yù)算執(zhí)行與財務(wù)結(jié)果的對應(yīng)關(guān)系，客觀反映支出結(jié)果和政策目標的實現(xiàn)程度，為構(gòu)建科學的政府績效評價體系、全面實施績效管理奠定了基礎(chǔ)，有利于進一步規(guī)范政府行為、提高政府決策能力，促進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、準確把握《制度》的重大創(chuàng)新與突破

在《制度》起草完善過程中，財政部扎實深入地開展了系列工作，充分調(diào)研論證、廣泛征求意見、積極回應(yīng)社會關(guān)切、力求體現(xiàn)各方共識?？傮w看來，本次出臺的《制度》在繼承多年來我國行政事業(yè)單位會計改革的有益經(jīng)驗基礎(chǔ)上，吸收了當代政府會計理論研究的最新成果，反映了當前政府會計改革的發(fā)展方向，基本上滿足了新形勢下部門預(yù)決算管理和資產(chǎn)管理以及編制權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的需要，相對于現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計制度，具有以下重大創(chuàng)新與突破：

一是重構(gòu)了政府會計核算模式。長期以來，我國行政事業(yè)單位會計核算主要突出預(yù)算會計功能，側(cè)重于反映預(yù)算收支執(zhí)行情況，資產(chǎn)負債和成本費用等信息未能得到全面反映?！吨贫取吩诳偨Y(jié)分析傳統(tǒng)預(yù)算會計體系的利弊基礎(chǔ)上，突破現(xiàn)行單系統(tǒng)預(yù)算會計核算模式，創(chuàng)造性地構(gòu)建了“財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式。新的核算模式要求在同一會計核算系統(tǒng)中實現(xiàn)財務(wù)會計和預(yù)算會計雙重功能，通過財務(wù)會計核算形成財務(wù)報告，通過預(yù)算會計核算形成決算報告，預(yù)算會計要素和財務(wù)會計要素相互協(xié)調(diào)，決算報告和財務(wù)報告相互補充，共同反映政府會計主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財務(wù)信息。這種會計核算模式兼顧了現(xiàn)行部門決算報告制度的需要，又能滿足部門編制權(quán)責發(fā)生制財務(wù)報告的要求，對于規(guī)范政府會計行為，夯實政府會計主體預(yù)算和財務(wù)管理基礎(chǔ)，強化政府績效管理具有深遠的影響。

二是有機統(tǒng)一了政府單位會計制度。針對目前行政事業(yè)單位多項會計制度并存、會計政策不一致的現(xiàn)狀，《制度》有機整合了現(xiàn)行《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》和醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、高等學校、中小學校、科學事業(yè)單位、彩票機構(gòu)、地勘單位、測繪單位、國有林場(苗圃)等行業(yè)事業(yè)單位會計制度的內(nèi)容。在會計科目和報表設(shè)計方面，一般情況下，不再區(qū)分行政和事業(yè)單位，也不再區(qū)分行業(yè)事業(yè)單位;在核算內(nèi)容方面，基本保留了現(xiàn)行各項制度中的通用業(yè)務(wù)和事項，同時根據(jù)改革需要增加各級各類行政事業(yè)單位的共性業(yè)務(wù)和事項;在會計政策方面，對同類業(yè)務(wù)盡可能作出同樣的處理規(guī)定。通過會計制度的統(tǒng)一，大大提高了政府各部門、各單位會計信息的可比性，為合并單位、部門財務(wù)報表和逐級匯總編制部門決算奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

三是全面引入了權(quán)責發(fā)生制核算原則。黨的十八屆三中全會提出要“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”，為我國政府會計改革指明了方向。縱觀世界各國政府會計改革的基本經(jīng)驗，無一不是在會計核算中逐步引入權(quán)責發(fā)生制的核算原則。所謂權(quán)責發(fā)生制，是指以取得收取款項的權(quán)利、發(fā)生支付款項的義務(wù)為標志來確定本期收入、費用的會計核算基礎(chǔ)。相對于收付實現(xiàn)制，權(quán)責發(fā)生制更能夠體現(xiàn)經(jīng)濟業(yè)務(wù)或者事項的本質(zhì)以及權(quán)責義務(wù)，更能夠全面反映單位的運行效率和可持續(xù)發(fā)展能力，也更有助于增強財政財務(wù)信息的透明度。《制度》在政府財務(wù)會計核算中全面引入了權(quán)責發(fā)生制核算原則，著力強化財務(wù)會計功能，對于科學編制權(quán)責發(fā)生制政府財務(wù)報告、準確反映單位財務(wù)狀況和運行成本等情況具有重要的意義。

四是充分體現(xiàn)了財政預(yù)算改革的新要求。政府會計是建立現(xiàn)代財政制度的重要基礎(chǔ)，是財政預(yù)算改革的重要內(nèi)容。《制度》全面貫徹落實《預(yù)算法》所要求的“政府所有收入和支出全部納入預(yù)算”、“各級預(yù)算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制”等規(guī)定，充分滿足政府收支分類科目改革和預(yù)決算公開的相關(guān)要求;增加了公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)、保障性住房和受托代理資產(chǎn)的核算內(nèi)容，以滿足加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的需要;增加了預(yù)計負債等核算內(nèi)容，以全面反映單位所承擔的現(xiàn)時義務(wù)，并與政府債務(wù)管理等政策相互協(xié)調(diào);改變了現(xiàn)行制度下要求對基建投資業(yè)務(wù)進行單獨建賬、定期并賬的規(guī)定，要求按照新制度規(guī)定統(tǒng)一進行會計核算，以與基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則和部門預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定保持一致;積極貫徹落實“營改增”相關(guān)要求，細化增值稅相關(guān)會計處理規(guī)定?！吨贫取烦浞煮w現(xiàn)了當前財政預(yù)算改革的要求，有利于進一步提升部門預(yù)算和決算的全面性、規(guī)范性和透明度，夯實政府資產(chǎn)負債管理的基礎(chǔ)，提升財政資源的配置效率。

三、扎實做好《制度》的貫徹實施工作

綜合考慮各方面因素，我們將《制度》的正式施行日期確定為2019年1月1日。盡管從時間上看還有一年多的時間，但這期間還有大量的準備工作要做。下一步，財政部將加快制定出臺《制度》與現(xiàn)行各項行政事業(yè)單位會計制度的銜接規(guī)定，研究制定相關(guān)特殊行業(yè)執(zhí)行《制度》的補充規(guī)定，確?！吨贫取吩诟黝愋姓聵I(yè)單位有效實施。各地區(qū)、各部門、各單位一定要未雨綢繆，抓緊行動，積極做好貫徹實施《制度》的相關(guān)準備工作。

一是要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。加快推進政府會計改革，是貫徹落實黨的十九大精神、建立現(xiàn)代財政制度的重要任務(wù)。各地區(qū)、各部門、各單位必須要提高政治站位，進一步增強使命感、責任感，把《制度》的貫徹實施作為一件大事來抓，列入重要議事日程，精心組織、扎實準備、周密部署。各級財政部門要高度重視《制度》的貫徹實施工作，加強統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導(dǎo)和督促檢查。各部門、各單位要強化單位負責人的責任意識，制定詳細的實施方案，明確目標，落實責任，確保工作到位。有關(guān)希賽網(wǎng)學者要充分發(fā)揮作用，在做好準則制度解讀宣傳工作的同時，積極關(guān)注《制度》的貫徹實施工作，及時提出建設(shè)性的意見和建議。

二是要加強學習宣傳。加強宣傳培訓，是確?！吨贫取酚行ж瀼貙嵤┑闹匾ぷ?。各級財政部門和有關(guān)部門，要善于利用多種宣傳手段，廣泛開展新制度的宣傳工作，使社會各界高度重視、準確理解新制度，為新制度的貫徹實施營造良好的社會氛圍。各部門、各單位要結(jié)合實際情況制定培訓方案，切實加強對新制度的培訓工作;要把新制度培訓工作與會計人員繼續(xù)教育結(jié)合起來，使廣大財會人員豐富知識體系、提高職業(yè)判斷能力。各級各類行政事業(yè)單位的會計人員要認真學習、準確理解《制度》制定背景、原則以及變化與創(chuàng)新，全面掌握《制度》各項規(guī)定;要通過《制度》的學習，盡快樹立權(quán)責發(fā)生制理念，熟悉和掌握固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷、收入確認、費用歸集和分攤等會計處理方法;還要不斷提高對財務(wù)會計信息的分析利用水平，逐步實現(xiàn)從“核算型”會計到“參與管理型”會計的轉(zhuǎn)變。

三是要加強會計信息化建設(shè)。《制度》所確定的新的核算模式離不開會計信息系統(tǒng)的支撐，這一點大家都有共識，在制度征求意見稿模擬測試階段已經(jīng)充分顯現(xiàn)。各單位要盡早做好預(yù)案，客觀分析和研判新制度實施可能對本單位帶來的挑戰(zhàn)，結(jié)合《制度》內(nèi)容和本單位實際，及時調(diào)整和更新會計信息系統(tǒng)，探索利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段開展會計核算。各級財政部門和有關(guān)部門要加強對單位開展會計信息化工作的指導(dǎo)，確保單位會計信息系統(tǒng)所生成的信息能夠滿足政府會計改革的需要。

四是要加強單位內(nèi)部控制建設(shè)。加強單位內(nèi)部控制建設(shè)是政府會計準則制度有效實施的重要保證。黨的十八大以來，中央十分重視建立健全單位內(nèi)部控制，將內(nèi)控建設(shè)作為推進全面從嚴治黨、規(guī)范權(quán)力運行的一項重要抓手。黨的十九大報告也再次強調(diào)“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”，并鮮明地提出“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺”。因此，希望各部門、各單位要在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，進一步重視和加強單位內(nèi)部控制建設(shè)，使之成為規(guī)范權(quán)力運行、管控系統(tǒng)性風險、保證會計信息質(zhì)量、保全資金資產(chǎn)安全的“防火墻”，并促進政府會計準則制度及各項財稅政策順利實施。近幾年，我們圍繞單位內(nèi)部控制建設(shè)制定了一系列的制度，包括《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》、《關(guān)于全面推進單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)》等，有關(guān)要求都是十分明確的，希望各部門、各單位一定要把這些制度執(zhí)行好，真正使內(nèi)控制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

五是要加強政策協(xié)調(diào)。政府會計改革涉及面廣、技術(shù)難度大、政策性強、敏感度高，各級財政部門一定要把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院相關(guān)決策部署上，積極推動修訂相關(guān)法律法規(guī)，加快修訂完善相關(guān)財務(wù)制度，進一步完善決算報告制度，優(yōu)化政府財政管理信息系統(tǒng)，認真做好各項政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，努力通過貫徹實施《制度》的新成效推動財政改革各項工作。各部門、各單位要以貫徹實施《制度》為契機，加強會計核算與部門預(yù)決算管理、績效管理、資產(chǎn)管理、政府財務(wù)報告編制等工作的協(xié)調(diào)，不斷提升部門、單位的財務(wù)管理水平。

(本文根據(jù)趙鳴驥同志2017年11月21日在政府會計準則制度暨行政事業(yè)單位內(nèi)部控制培訓班上的講話整理而成)